央行徐忠：顺应综合经营趋势 合并银监会与保监会

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中国的银行已经成为保险销售的重要渠道。近年来，他们的业务发展迅速，促进了寿险行业保费规模和资产规模的快速增长。在此背景下，统一银保监管是坚持金融业综合经营方向、顺应综合经营趋势、实施职能监管、加强综合监管的必然要求。

文本/徐中

中国人民银行研究局

今天提交全国人大审议的《国务院机构改革方案》对金融监管体制改革作出了重大部署，主要强调三个方面:一是坚持金融业综合经营方向，顺应综合经营发展趋势，“成立中国银行保险监督管理委员会(601988)”，集中整合监管资源，发挥专业优势，实施职能监管，强化综合监管，提高监管质量和效率。二是发展与监管职能分开，监管监管与实施分开，将“银监会和保监会起草银行业和保险业重要法律法规和审慎监管基本制度的职责下放给中国人民银行”，使监管部门能够集中精力实施监管，提高监管的专业性和有效性。三是强化央行宏观审慎管理职能，中国人民银行实施“三个统筹”，为“做好重大风险防范和化解工作”奠定重要基础。

一是坚持金融业综合经营方向，顺应综合经营趋势，将银监会和保监会合并

银保统一监管是顺应综合治理趋势的必然选择。中国金融业的综合化经营已经成为一种趋势，银保深度合作与融合的特征十分明显。首先，银行和保险产品的功能交叉融合。除了传统的担保功能，寿险产品还发展了类似银行存款的储蓄功能，成为“储蓄寿险”。二是银保合作不断深化，中资银行已成为保险销售的重要渠道。近年来，业务发展迅速，促进了人身保险业保费规模和资产规模的快速增长。在此背景下，统一银保监管是坚持金融业综合经营方向、顺应综合经营趋势、实施职能监管、加强综合监管的必然要求。

银保统一监管有利于监管资源的集中整合和专业优势的发挥。银行和保险在监管理念、规则和工具上有相似之处，对监管资源和专业能力有相似的要求。例如，保险业的“中国第二代偿付能力监管体系”(“为第二代支付”)是以风险为导向的，针对不同风险业务制定资本要求与银行业监管中对银行资本充足率的监管要求相似，因此“为第二代支付”被视为保险业的“巴塞尔协议iii”。在我国金融监管资源和专业人才短缺的背景下，特别是地方保险监管专业人才短缺的背景下，统一监管有利于发挥协同效应，整合监管资源，充分发挥监管专业人才的专业能力，提高监管质量和效率。

第二，将开发和监管职能分开，将监管监管和实施分开，使监管者能够专注于监管实施，提高监管的专业有效性

近年来，我国暴露出一些金融混乱和微观地方金融风险，监管当局的发展目标和监管目标之间的冲突是一个重要原因。国际货币基金组织金融稳定评估指出，中国的金融混乱与监管和发展密切相关。这是习近平总书记在第五次全国金融工作会议上明确提出“发展与监管职能分离”的重要背景。会议决定改革财政管理体制，将发展和监督职能分开。金融发展职能将由中国人民银行承担，这将使监管机构能够专注于监管，并提高监管的专业效力。中国人民银行承担的重要发展职能包括:一是协调金融业发展规划，相关金融监管部门不再编制自身发展规划，实现发展与监管职能分离；二是对金融业的立法进行统筹规划，金融立法不再走自己的路，以避免不同法律之间的冲突和一些法律在立法过程中的滞后；三是协调并购和金融业开放的安全审查。

主要有两个考虑:监管与执行相分离，以及中国人民银行为金融业制定主要监管政策。首先，它有利于确保发展和监督职能的有效分离。外源性监管规则减少了监管执行部门的自由裁量权，提高了监管政策的透明度，从而确保监管者关注监管，防止目标偏离。第二，有利于防范和化解系统性金融风险。在金融业综合化趋势明显的背景下，金融风险具有明显的传染性和跨部门、跨领域、跨行业的扩大性，系统性的金融风险防范超出了单一领域监管当局的能力。以近年来普遍保险的快速发展为例，其资本链可能跨越银行业、证券业和保险业。从单一监管机构的角度来看，所有这些机构都是受监管和合规的，风险是可控的。然而，从全球角度来看，其潜在风险可能威胁到了金融体系的稳定。因此，从维护金融体系整体稳定的角度出发，央行负责制定重大金融监管规则，包括制定跨市场金融产品监管规则，实现监管渗透，统一同类产品监管标准和规则，实施职能监管，有效防范和控制系统性金融风险，有效维护金融稳定。

三是强化中国人民银行宏观审慎管理职能，实施“三个统筹”

从2008年全球金融危机后国际监管改革的经验来看，主流做法是强化央行宏观审慎管理职能，构建完整有效的宏观审慎管理体系。第五次全国金融工作会议明确要求“加强中国人民银行的宏观审慎管理和系统性风险防范责任”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“协调系统内重要金融机构和金融控股公司监管……协调重要金融基础设施监管……协调金融业综合统计”的“三个统筹”改革要求。加强中央银行宏观审慎管理职能，落实中国人民银行“三个统筹”，是确保金融安全和“做好重大风险防范和化解工作”的重要基础。

一是中国人民银行协调重要金融机构和金融控股公司的监管体系。中国人民银行负责对系统内重要金融机构和金融控股公司的监督管理，有权检查和处罚，对高级管理人员的任免有否决权。

二是中国人民银行统筹规划、建设和监管重要金融市场基础设施(包括各类金融资产登记托管机构)，对金融交易所重大业务规则的制定和修订拥有否决权。

第三，中国人民银行负责金融业的综合统计。当涉及宏观调控和系统性风险等重大问题时，中国人民银行可以根据履行职责的需要直接收集数据。

来源：烟台新闻