央行研究局局长徐忠谈房地产税为何迟迟无法出台

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徐中认为，这在很大程度上是因为目前的改革模式存在一个问题，即“一战到底”，自上而下，依靠立法来推动房产税。他认为，我国不同地区的发展状况不均衡，很难在国际上提供成功的经验。为

引导阅读

今天下午，第一个支持资本市场租购的政策出台了。根据中国证监会和住房和城乡建设部联合发布的《关于推进住房租赁资产证券化的通知》，支持住房租赁企业发行以其持有的房地产资产为标的资产的股权资产证券化产品，积极推进各类债权资产证券化产品，试点发行房地产投资信托基金(reits)十分重要。同时，鼓励专业机构住房租赁企业开展资产证券化。

中国共产党第十九次全国代表大会的报告提出要加快建立租售并举的住房制度。reits是房地产企业从商品房开发和销售向轻资产开发和管理转变的有效途径。上述通知的实施，有利于金融体系落实中央政府关于构建房地产长效机制的要求，也意味着房地产长效机制又向完善迈进了一步。

每次我们讨论房地产的长期机制，我们都不能回避房地产税的话题。至于房产税的实际效果，业界有不同的看法。中国金融四十论坛成员、央行研究局局长徐中写道，房产税对于建立房地产长效机制非常重要。开征房产税将打破楼市只涨不跌的市场预期，因此我们应该把房产税放在更加突出和重要的位置。目前需要考虑的问题是，为什么不能开征房产税？

徐中认为，这在很大程度上是因为目前的改革模式存在一个问题，即“一战到底”，自上而下，依靠立法来推动房产税。他认为，我国不同地区的发展状况不均衡，很难在国际上提供成功的经验。对于房地产市场来说，区位和区域是最重要的，这样的市场最适合在各地进行试点。应坚持“宽税基、低税率、低负担”的原则，“自下而上”和“自上而下”相结合，通过区域竞争优化和融合推进房产税。

“只有通过试点，我们才能知道目前在执行过程中出现了哪些问题，哪些措施是适当的，哪些措施是不适当的。”徐中说，“先自下而上”，然后“自上而下”，两者的结合才能成功。其他相关的房地产制度也可以按照这一思路进行探索和改革，找到适合中国特色的房地产长效机制。

建立房地产的长效机制

首先，我们必须改革“改革方法”

作者:徐中

长期以来，房地产问题一直是“仁者见仁，智者见智”，特别是对于中国的房地产市场，大家往往有不同的看法。一个重要的问题是，中国的房地产市场和其他国家的一样吗？我认为这是不同的，在很大程度上，因为中国有一个强大的政府，可以采取行政手段来调控。历史上，许多国家都没有逃过房地产危机，甚至由房地产问题引发了金融危机。一个强大的政府也是一把双刃剑。好的方面是它可以大力推进一些改革，或者通过行政手段暂时控制问题，然后逐步建立解决问题的机制；消极的一面是，我国的房地产问题主要是由政府依靠土地财政对土地市场的行政干预造成的。现阶段我们是否有可能解决房地产市场的核心问题，建立一个长效机制，值得深入研究。

土地的市场配置势在必行

讨论中国的房地产问题，首先要把它放在一个大的背景下，即现阶段中国经济的区域分异特征是明显的。通过比较珠江三角洲、长江三角洲、京津冀、东北和西北地区的城市发展水平，可以看出这一问题。目前，中国人口可以在全国各地自由流动，城乡之间和城市之间的人口流动仍在继续。除了城镇化和区域发展，我们还在大力推行农村振兴战略，整个城镇化发展趋势可能会对房地产市场产生巨大影响。此外，许多地方都修建了地铁和高速列车，环境得到了改善。这些基础设施条件的改善也将反映在房地产价格和人口流动性上。

2016年前，不同能源水平城市的价格差异明显，房地产市场自然分化。价格上涨从一线热点城市依次传递到二线和三线四线城市。自2016年9月以来，由于采用分类监管，中国房地产市场出现了反向分化。也就是说，一、二线城市和热点三线城市的政策环境越来越严格，表现为对购买、贷款、销售、价格和业务的限制。五限模式；然而，“三四线城市”的政策环境并不是一个热点，相对温和，许多城市已经引入了“舍改+高货币化补偿”的积极去库存政策。自2016年9月以来，调控城市和非调控城市之间的房价涨幅存在显著差异。受监管城市的价格涨幅继续回落，部分城市略有回落，非热点三四线城市的价格涨幅明显。这种监管实际上加剧了供需矛盾。在很多情况下，一、二线城市的供需矛盾并不体现在价格上，而是体现在“稳定降价”，延迟网上签约，扭曲价格。值得注意的是，城市房价的调控是由于你买不起房子，或者你买的房子价格低，但车库价格可能会大幅上涨，这并不低。三线和四线棚改、货币化补偿、消化库存和高市场热情很容易导致对这些地区的房地产盲目乐观。价格扭曲不仅会误导投资者，还会误导决策者。

如何从金融角度引导居民储蓄投资值得关注。目前，中国60%以上的居民财富被分配到了房地产上，远远高于发达国家。如果没有对居民储蓄投资的正确引导，就会出现资产价格泡沫和系统性风险。如果居民资金过度配置在房地产行业，将不利于中国经济转型、产业升级和竞争力提升。从金融角度来看，中国的住房贷款与其他国家有很大的不同，即首付比例。中国许多城市的首付比例已经达到60%甚至70%，这导致了中国和其他国家房地产市场的不同问题。美国的次贷危机或其他国家的房地产问题往往是由零首付和低首付造成的。一旦房地产价格下跌，第一个问题是金融机构，然后它蔓延到整个金融系统。然而，一旦中国房地产市场出现问题，60%的首付比例对抵御金融体系的风险起到了很好的作用。然而，从社会资源配置效率的角度来看，过高的首付比例是非常低的，这也是考虑中国房地产问题时必须面对的现实。此外，我们应该在一个背景下考虑金融市场，城市化和房地产。如今，中国的人均国内生产总值已经超过8000美元。在这个经济发展阶段，居民的财富开始迅速积累。有人提出了金融周期对房地产有什么影响的问题，这也是值得深思的。例如，目前一、二线城市受到严格监管，三、四线城市的政策相对温和。在这种背景下，供求矛盾必然会加剧。一、二线城市的许多矛盾并不直接体现在价格上，而是体现在稳定降价、延迟网上签约、价格扭曲和高库存等方面；第三，四线城市的房改和货币补偿消化了库存，市场很热，但很容易导致盲目乐观。因此，居民的资金流向四线城市购买房子，这是一个泡沫，反映在另一个方面。如果没有长期的机制，只能“推葫芦起瓢”，只能暂时掩盖一些问题，不能真正解决房地产问题。

土地错配和低效利用阻碍了城市化进程。从需求方面来看，城市化一直是支撑房地产市场的主要力量。近年来，中国的城市化进程已经从“城市化”转向“城市化”。大约在2012年之前，中国的城市化体现了“城市化”，即人口集中在城镇，大城市、中小城市之间的人口流动速度没有系统性差异。这时，城市住房的整体需求增加了，这导致了城市住房价格的整体上涨。2012年后，中国城市化开始从“城市化”转向“城市化”，人口加速向大城市和特大城市集中，而中小城市人口流入速度相对较慢。由于不同能源水平城市的人口流入率不同，房地产市场的需求力量也不同，因此房价的增长率也不同。自2011年以来，一线城市和重点二线城市的居民人口同比增速远高于四线城市，房价涨幅也远高于四线城市。如果我们分析一下小学生的数量和房地产市场，就会更容易看出人口的流入与房价的上涨密切相关。然而，从供给的角度来看，城市化布局的不平衡、土地错配和低效利用对房地产供给形成了人为的约束；行政干预过多，一、二线住宅用地比例过低，工业用地比例过高。不同能源水平城市的土地供应强度存在差异。自2004年全面实施土地招标、拍卖、挂牌制度以来，地方政府垄断了土地供应权，土地出让收入是地方政府的重要收入来源。土地供应实际上是非竞争性和非市场化的，土地标志牌悬挂制度应通过建立土地市场化、房产税等长效机制进行改革和完善。

建立全国统一的城乡土地等价市场势在必行。人口更多地流向一线和二线，但四线城市的土地供应更多。流向城市的人口越多，土地供应就越少。由此可见，如何保持土地市场18亿亩耕地的红线，使土地市场供给更加市场化，才能适应中国的城市化和区域发展，提高土地利用效率，这可能是房地产市场改革的一个非常重要的方面。人口正在向长江三角洲和珠江三角洲等一线和二线城市转移，这些一线和二线城市也是房地产政策监管最严格的城市。但政策调控的问题是，调控的方向是从增长的角度抑制城市经济的自然发展。如果中国经济要从高速增长转变为高质量增长，就应该以市场为导向配置更多资源。在很大程度上，中国人口自然流动，资本市场化。但是，土地仍然处于行政控制之下，行政控制下的土地市场自然会造成许多错位。关于土地市场化改革，十年前我们做了一个研究，就是在全国范围内建立统一的土地等价市场。中国土地的一个重要问题是许多城市或地区会发现大量闲置的耕地，如北京郊区、上海郊区和广州。这是因为我们需要保证18亿亩耕地的红线。如果建设用地占用耕地，就必须将其他土地转为耕地，即占用与补偿的平衡。事实上，由于不允许跨地区的占用和补偿平衡，城市周围的耕地没有用于工业化和城市化，也没有真正用于耕地开垦，导致土地浪费。如果我们能够在中国建立一个统一的土地等价市场，并且不同地区的土地计量标准是一致的，并且所有土地能够生产的食物等价的概念是可以改变的，那么土地就能够以市场化的方式为经济发展获得更好的资源。这样，全国各地都可以根据自己的比较优势发展。最近，在全国范围内允许占用和补偿的平衡，但不幸的是，相关的全国土地交易市场尚未建立。

不动产税用于建立不动产

市场的长期机制至关重要

目前，一、二线城市的房地产问题还不能完全通过市场化手段解决。最近，国家先后提出通过租房、同时租房和售房等措施建立房地产市场的长效机制。然而，除了通过租房来解决租房问题外，实际上还有一个更重要的问题，那就是开征房产税将打破市场对房地产只涨不跌的预期。作为房地产市场长效机制的重要组成部分，我们应该把它放在更加突出和重要的位置来看待。

开征房地产税作为地方财政收入的重要来源，对于理顺中央与地方关系，优化房地产财税体制，减少地方政府对土地财政的依赖和投资冲动，积极转变政府职能，建设环境友好型、资源节约型社会具有重要意义。这也是完善我国房地产宏观调控长效机制的重要手段。早在2003年，党的十六届三中全会就提出了“有条件时开征统一规范的房产税”的政策目标，房产税改革也被列入“十一五”和“十二五”规划。十八届三中全会将房产税改革纳入“立法先行”的轨道，明确提出“加快房产税立法，适时推进改革”。为此，2015年6月，第十二届全国人民代表大会将房地产税收立法列为五年立法规划的第一类项目，“任期内提交审议的条件成熟的法律草案”。2016年3月发布的《十三五规划纲要》进一步提出完善地方税体系，推进房产税立法。

住宅用地使用权及相关的房地产税收制度是一个国家产权保护的直接体现。住宅用地使用权与房产税密切相关。纵观世界，大多数发达国家都开征了房地产税，房地产税也是这些国家的主要地方税，在地方政府税收中占有很高的比例。这些国家更倾向于尊重财产权，保护私有财产权，制衡权力。相反，不发达国家和法制不健全的国家不能规范征收房产税。房产税能否顺利征收，将影响中国能否成功跨越中等收入陷阱，在市场经济的道路上达到更高的水平。

对全球房地产税的总体分析表明，房地产税是各国房地产税中最重要的税种，平均占房地产税的90%以上；房地产税是各国地方政府稳定可靠的收入来源，平均占地方政府税收的近40%；房产税占国内生产总值的比重相对较小，税收负担相对较轻。经合组织和非经合组织国家的房地产税占国内生产总值的比例分别为1.05%和0.395%；历史数据表明，房地产税占国内生产总值的比重是稳定的，能够促进房地产市场的稳定发展。通过对美国、英国、日本、韩国和香港的比较分析，表明房产税适用于中央与地方关系安排类型不同的国家和地区，这些国家和地区不仅是以美国为代表的完全分权的国家，也是适度分权和集权的国家；从功能定位来看，房地产保有税收是地方政府的重要收入来源，直接关系到公共服务水平；从征税的对象和范围来看，各国的房地产税基广泛，税源充足；从计税依据来看，房地产评估价值和租赁价值主要作为计税依据；从税率设置的角度来看，各国之间存在很大差异，但大多数都给地方政府一定的灵活性；从税收征管的角度来看，公物和住宅一般都是免税和优惠的，有完整的评估和争议处理机制。

房地产税等长期机制措施

应通过本地试点、竞争优化和融合来实现

目前，党中央、国务院对房地产市场稳定健康发展提出了明确要求。坚持“房子是为了生活，不是为了投机”的定位，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基本制度和长效机制，遏制泡沫，防止房价波动。近年来，一些城市相继推出了同步出租出售、租购平等、共有产权住房和农村集体建设用地进入租赁市场等试点项目，在一定程度上促进了住房租赁市场的发展，提高了住房供应的灵活性。但是，中央与地方的财税关系没有理顺，土地市场化改革没有推进，户籍、社会保障、医疗和教育等配套措施没有完全落实。总的来说，这些探索对抑制房价过快上涨有一定的作用，但仍是辅助性政策，仍需从根本上解决房地产市场的结构性和体制性问题。其中，房产税是一项重要的政策措施。

那么，既然房产税如此重要，党和政府的文件中也多次提到过，但为什么迟迟不开呢？我认为，在很大程度上，这是因为我们在改革的道路上遇到了问题。当我们谈到房产税的重要性时，一些学者可能会举出许多反例。例如，日本和韩国引入房地产税后，房地产市场进入了多年的衰退。许多文献将日本和韩国与中国进行比较，我认为这是不可比较的。然而，日本和韩国已经完成了城市化进程，这是完全定型的，与我们不在同一个阶段。目前，房产税就是这样推行的，即房产税是自上而下决定的。事实上，决策者很难作出决定，他们只能依靠立法先解决问题。从立法到制定细则，至少要过很多年。由此可见，我国房产税改革存在一些问题。

中国幅员辽阔，不平衡，各地情况复杂。在推进改革的过程中，一方面，很难在国际上提供成熟的经验；另一方面，城乡、东西部、工业、农业和服务业的发展很不平衡。房产税改革可能会有很大的影响，决策者很难拿定主意。因此，改革往往应该从小规模开始，应该强调的是，改革是一个允许“试错”的过程，可以先试点。如果发现问题，吸取教训，有些措施可以取消，有些措施可以修改，这是一个不断探索的过程。

改革是一个学习的过程。起初，即使改革被认为是精心设计的，也会发现设计方案中总会有一些缺陷。在试点过程中，我们获得了学习和认知的积累。这样，我们就可以知道如何更好地设计和推动下一步和其他领域的改革。因此，应该有一个允许反复试验的改革环境。我们的许多改革“只能成功，不能失败”。即使改革中有问题，也要用其他方式掩盖，导致改革的相关经验不能普及，不能充分吸取教训。

有人认为房产税的改革应该先立法，只有先制定规则，才能根据新的规则更好地推进改革。但问题是，在我们开始做之前，我们怎么知道如何制定规则？有人建议可以借鉴国际经验。的确，在某些领域，我们可以借鉴国际经验的相关规则，甚至“照搬”类似的法律。但就房产税而言，中国幅员辽阔，内部发展不平衡，而且还是一个转型经济体，因此很难保证从国外借来的法律能够真正适用。

中国的房产税试点条件已经相对成熟。对于房地产市场来说，位置和地域是最重要的。这样的市场最适合各地试点，这是现阶段最好的做法。如果我们选择中国的一个城市作为试点，无论是上海、北京还是其他地方，一旦出现问题，都不会对中国的整体经济造成太大的损害，风险是可以控制的。同时，作为地方税，地方政府也主动试点开征房地产税。在中央政府“顶层设计”的框架下，地方政府可以根据不同的地点和地区进行“基层试错”。相反，如果我们不愿意开展地方试点，所有地方政府都会产生矛盾，中央政府很难做出真正的决定。这里提到的房产税不像上海和重庆。它们不是房地产税。

作为房地产调控长效机制的重要组成部分，房产税的政策方向非常明确。从我国目前的情况来看，加快房产税改革的基本条件已经具备。当前，加快房产税改革应遵循“宽税基、低税率、可承受性、存量包容、渐进实施、激励相容”的原则。“宽税基”是指征税对象应覆盖所有房地产并体现公平原则；“低税率”是指税率的设定应简单易行，不应过高，如在0.2-1.0%之间，并自行决定，以便实施；“负担得起”是指免税额度应按一定标准设定，如人均免税面积30-60米，以减轻居民负担，提高税收效率；“包括存量”是指房产税的征收范围应包括增量和存量房地产，而不是像重庆、上海等试点那样小题大做，将房产税的征收与交易挂钩，让居民受益。代际公平与促进存量房屋供给；“分步实施”意味着房产税应该先试点后推广。在启动第一批试点专项方案的同时，明确具体时限应逐步全面实施，以有效引导市场预期；根据激励相容原则，可以将房产税试点与地方市政债券规模挂钩，逐步提高房产税作为市政债券还款来源的比重，更好地激发地方政府推进改革的积极性，使推进改革向纵深发展。另外，要理顺房产税与建设交易税的关系。随着房产税的逐步推行，有必要同时降低建设和交易中的税费，保持合理的税负水平，完善有利于居民持续购房的税收政策。

中国改革开放40年来的一个成功经验是决策的分散化、地方制度的适度竞争、最优化和趋同化。只有通过试点才能知道房产税实施中存在哪些问题，哪些措施是合适的，哪些措施是不合适的。先“自下而上”，然后“自上而下”，两者的结合才能成功。改革容易推进。通过竞争、优化和融合来推动房产税等房地产政策措施，只有这样才能找到适合中国特色的长效机制。许多长期机制措施来自国际经验。这种长效机制是否适合中国国情和地方条件，需要特别关注。事实上，一、二线房价过高，不能完全通过市场化手段解决房地产问题，但并不意味着四线城市不能主要通过市场化手段解决房地产问题。现阶段提出的许多长期机制需要在一些城市和地区进行试点，以观察会出现什么问题。只有这样，才能真正推进住房制度改革。事实上，除了房地产之外，养老、医疗和教育的改革也应该以这种方式推进。

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来源：烟台新闻