郑永年：建设大湾区 地方政府应有所为有所不为

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摘要:大湾区是“一国两制”，既有社会主义制度，又有资本主义制度。通过调整不同的系统，可以产生一个新的化学反应，这是根本不同的。

4月26日，广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组第四次全体会议在广州召开。省委书记、省推进粤港澳大湾区建设领导小组组长李希主持会议，强调“不要忘记你的首创精神，要善于计算长远和全局，努力建设高水平的对外开放门户枢纽，全面引领粤港澳合作”。

以2月18日发布的《粤港澳大湾区规划建设纲要》(以下简称《纲要》)为关键环节，大湾区的这一蓝图正在逐步细化为“施工图”。

在“建设”过程中，政府应如何厘清权责的界限？如何建立和引导大湾区发展形成长效机制。《时代周刊》记者采访了新加坡国立大学东亚研究所所长、华南理工大学公共政策研究所学术委员会主席郑永年。

(问:时代周刊甲:郑永年)

中国公开赛4.0版

问:在大湾区的建设过程中，《纲要》是什么时候出台的？

《纲要》花了将近一年的时间才出版。从规划时间可以看出，中央政府对《纲要》的重视。事实上，25000字的《纲要》涵盖了大湾区建设的方方面面，为大湾区建设指明了具体方向。

但是，《纲要》主要是从全局出发起主导作用，实际执行需要有《纲要》相应细节的支持。这种细节的完善既不能完全依赖于地方政府，也不能完全依赖于中央政府，而是应该在“一国两制”的背景下，由中央协调配合和地方政府积极参与。《纲要》的颁布不是粤港澳大湾区发展的重点，而是长征的第一步。

问:外界认为粤港澳大湾区是进一步深化改革开放的试验场。如何理解“实验场”的含义？

答:对粤港澳大湾区来说，制度创新的基础是坚持开放。近年来，西方的贸易保护主义和经济民族主义在客观上不利于全球经济的共同发展。因此，习近平总书记提出，中国的开放之门应该越开越大，这是国际社会的期待。

纵观改革开放的历史进程，我们可以把粤港澳大湾区视为中国开放的4.0版:20世纪80年代的改革开放是1.0版。当时我们资金短缺，邀请港澳资本；第二个版本是在20世纪90年代。为了加入世贸组织，我们改变了法律、法规和政策体系，以符合世界规范。3.0版始于本世纪初，资本应该退出；现在贸易保护主义正在抬头，中国的产品和资本在走出去的时候遇到了困难。中国需要一个更大的4.0版本的开放政策。

此外，自去年下半年以来，经济下行压力逐渐加大，地方政府急于刺激经济发展。从国家的角度来看，刺激经济发展有赖于一个更大的平台。通过促进资源整合和区域整合，大型区域平台可以成为更大的市场，解放更多的生产力，并在更大的空发挥作用，这对于促进经济发展具有不可估量的作用。东京湾地区就是这样一个例子，包括京津冀一体化和长江经济带。

从国际环境来看，中国需要吸引高质量的资本和高科技产业，也需要新版本的开放政策。这些优质资源最有价值的是平台是否广阔，配套设施是否优质。新加坡做到了，韩国做到了，日本也做到了。粤港澳大湾区是中国希望培育的一个大平台，也是世界上最具竞争力的平台。

问:大湾区建设是中国对外开放的4.0版。它的要点是什么？

答:我认为应该在“走出去”和“引进来”之间取得平衡。

中国共产党第十八次全国代表大会后，经济进入新常态，但经济增长和发展仍是硬道理。我们不追求以前的高增长，但我们仍然要保持中速增长；同时，我们应该从数量经济向质量经济转变。在此基础上，国际环境的变化也要求中国推进更高水平的开放。

现在很多人说我们想第二次加入世贸组织，这是一个错误的想法。当我们第一次加入世贸组织时，我们通过一体化接受了世贸组织的规则。现在世贸组织本身正在发生变化。我们过去接受规则，但现在我们必须参与制定规则。这也是新开放政策的内容之一。我们不仅是被动的角色，我们是第二大经济体，国际社会期待我们这样做。但同时，我们不是一个单一的国家。我们应该与美国、欧盟、日本和所有其他国家合作。

问:除了经济意义，大湾区的建设还肩负着什么历史使命？

答:经济问题是粤港澳大湾区发展中最基本的问题。目前，粤港澳面临不同的经济瓶颈。虽然这些问题在短期内不会对经济发展造成重大障碍，但从长远来看，它们必须得到解决。

另一方面，下一步如何通过区域一体化实现中国体制的现代化也是当前《纲要》的一个重点。

在制度创新变得越来越重要的今天，我们不能照搬西方的制度。旧制度不符合现实条件。因此，在制度创新方面，中国依靠一个国家不同制度之间的碰撞和冲突，在解决问题的过程中诞生了一个新的制度。

很多人会认为粤港澳大湾区有三个不同的法律制度和海关区，不同地区的社会制度也不一样，这将成为粤港澳大湾区发展的一个重要障碍。但从制度整合和创新的角度来看，大湾区不仅是一个区域经济发展平台，也是一个制度现代化的样本。

相比之下，京津冀、长江经济带等发展规划战略是在一个国家和一个系统下的不同配置，只能产生物理反应。但大湾区是“一国两制”，既有社会主义制度，也有资本主义制度。通过调整不同的系统，可以产生一个新的化学反应，这是根本不同的。

行政阻力已经成为整合的瓶颈

问:粤港澳大湾区的建设涉及“一国两制、三个关税区、三种货币”。11个城市整合的关键是什么？

答:目前，人们很容易机械地理解“一体化”，如基础设施互联、城市化等。尽管这些也很重要，但真正的整合仍然是一个制度循环。

我经常强调，大湾区现在面临的是一体化。广东、香港和澳门同属一个家庭，对文化融合几乎没有抵触；从地理上讲，互联互通做得很好，没有大的阻力。因此，大湾区一体化的主要阻力是行政体制的阻力:在“一国两制”的框架下，粤、港、澳三地都有自己的行政规章制度，导致了大量的行政阻力。

十八届三中全会提出，市场要发挥主体作用，政府要发挥更大作用。但现实是，地区之间的行政区划导致市场没有发挥更好的作用。即使在珠江三角洲这样的经济发达地区，区域协调也大多停留在地级市，这种行政阻力已成为区域一体化和发展的瓶颈。

因此，系统的对接是集成的前提。虽然欧盟是由主权国家组成的，这与粤港澳大湾区有本质的不同，但欧盟在海关领域的协调和不同体系下的对接经验值得粤港澳大湾区借鉴。相比之下，我们仍然有一个强有力的中央政府协调，这应该做得更好。

粤港澳大湾区的发展不是“分饼”的问题，而是如何“做大饼”的问题。一些看似无法解决的问题仍然是由利益冲突造成的。如果我们能把蛋糕做大并分享利益，问题就能解决。

问:在大湾区建设中，中央政府负责协调与合作。地方政府应该扮演什么角色？

答:首先，市场经济本身就是法治经济，所以我们应该明确规则。在规则的约束下，政府应该有所作为，无所作为。例如，提供公共服务和维护法治是政府义不容辞的责任，但与此同时，政府不应超越这些规则。因此，海湾地区政府应该有两个清单:第一个清单是做什么，第二个清单是做什么。

现在，粤港澳大湾区不是市场发展的问题。早在40年前，港澳产业向内地转移就依赖市场力量。现在的问题是市场在发挥作用的过程中遇到了行政阻力，阻碍了市场的发展，成为进一步整合资源的瓶颈。

今年2月《纲要》公布时，大湾区每个城市都很兴奋，首先想到的是“我该做什么”和“我能做什么”，但这种匆忙可能不利于大湾区的发展。地方政府应该认识到，中央政府多年来一直在推动“负面清单”和行政审批权限的下放，这实质上是为了澄清政府“不做什么”。

二线和三线城市面临巨大挑战

问:《纲要》的颁布只是大湾区建设的第一步。就系统和协调而言，下一步应该做什么？

答:我认为第一步是细化实施细节，不仅要由政府协调机构来完成，还要由专业人员来细化。

举例来说，如果你在大湾区注册一个企业，你可否参考现有的企业制度，引入一个三地都认可的企业注册制度？这将使大湾区的商业环境更加便利。应该如何推行这样的政策？各方如何从中受益？需要进一步完善。

但是，在细化的过程中，政府权力的界限应该明确。许多细节无法安排，但不应由政府安排。例如，如果仅仅受到政府行政命令的限制，港口竞争是不可持续和不现实的。为了建设粤港澳大湾区，我们需要做出调整。我不想做任何改革，但我想享受发展带来的红利。没有这样的好事。

问:《纲要》明确将广州、深圳、香港和澳门定位为大湾区的四个中心城市。四个中心城市如何相互支持，发挥更大的作用？

答:这四个城市的功能和发展方向都是基于比较优势。例如，澳门的服务业基础较好，珠海近年的发展基本上以服务业为主。中央政府实际上根据现有资源分配资源。

要发挥中心城市的作用，关键是要发挥市场的作用。这四个城市的比较优势不是通过行政命令来建立的，更重要的是通过市场这只看不见的手。

自1997年香港回归以来，香港政府一直希望在香港建立一个科技创新中心。政府的决心很大，但效果不明显。在一定程度上，由于香港几乎已经走出了所有的制造企业，因此没有创新的基础，市场相对较小。这些都是市场决定的事情，政府的决心无法扭转。

《大纲》将香港定位为大湾区的科技创新中心，并不是说制造业要重新定位，而是要依托整个大湾区市场，利用香港现有的教育和科研比较优势，将科创总部设在香港。同时，珠江三角洲的产业和大湾区的广阔市场将为香港科技创新中心提供支持。

问:地区发展不平衡一直是广东发展面临的难题。面对大湾区的发展机遇，二三线城市应该如何重新定位？

答:对这些城市来说，粤港澳大湾区不仅是一个难得的机遇，也是一个巨大的挑战。

人们越来越高，每个人都希望在大城市获得更多的资源。在市场决定的基础上，政府应该发挥更好的作用，以避免市场的局限性。例如，在高度城市化的德国，通过合理配置资源，80%以上的人口生活在人口不到2万的小城市。作为一个政府，为了解决大城市的人口拥挤问题，有必要从公平的角度对其进行控制，并尽可能地向二三线城市分配一些优质资源。在市场调节的基础上，通过一些政府资源的配置，社会服务可以得到更加均衡的发展，否则，大城市和中小城市之间的发展差距将进一步拉大。

来源：烟台新闻