贾康：分税制改革是里程碑式突破

本篇文章3052字，读完约8分钟

1994年分税制改革的确定，是我国建立公共财政体制和推进市场经济体制改革的里程碑。财政部财政科学研究所前所长、华夏新供给经济研究所首席经济学家康佳是这一变化的见证人和推动者之一。

早在20世纪80年代末，康佳就高度赞同分税制改革的道路。1986年，康佳指出，以分税制为基础的分级财政是中国财政改革的方向，必须改变“分灶吃饭”的财政体制。1990年，从匹兹堡大学回来后，他的文章《分税制改革与中央和地方政府的关系》受到时任财政部长王炳谦的高度评价，并写了整整一页的评论。

值得注意的是，近年来，许多观点将分税制改革归咎于地方隐性债务和过度依赖土地财政的问题。对此，康佳直言不讳地告诉记者:“这是董事会的错误之处。问题在于分税制的实施(不够彻底)，而不是分税制本身。”

2002年，康佳在与中国财政科学研究院副院长白景明合作的《县乡财政困难与财政体制创新》一文中指出，“县乡财政困难”的根源在于“五级财政、五级政府”的行政体制和财政层级，不可能实行分税制。康佳提出标本兼治的思想，从金融制度创新上解决了县乡财政困难。通过对财政层级的扁平化，这五个层级逐渐被划分为三个层级，从而摆脱了体制问题，扫清了改革的障碍，走上了真正的分税制和良性循环的道路。本文获得了2003年中国经济学最高奖项——经济科学孙奖。

在分税制改革之初，对康佳及其团队的调查是什么？分税制改革对当前财税改革的反映是什么？《国家商报》记者独家采访了康佳。

分税制迫使当地产业升级

Nbd:自20世纪80年代末以来，你们一直密切关注分税制。是什么促使你倡导分税制改革？

康佳:从20世纪80年代末开始，我非常赞同我们应该走分税制的道路。当时我国的经济体制是行政分权，其特点是:在政府与企业的关系中，各级政府都有自己的受控企业。例如，北京有中央企业、市属企业和区属企业，各级行政机关都以“婆婆”的身份出现在企业面前。根据行政隶属关系，“媳妇”的收入应该交给“婆婆”。

分税制改革的实质是将我国的经济体制从行政分权转变为经济分权。当时，“分税制、收支核定、分级包干”的财务管理体制是在两步“税制改革”之后、分税制改革之前实施的。这与分税制不同，因为税收仍按隶属关系划分，税收移交给企业所属的政府。

分税制改革后，企业在法律面前一律平等，无论其规模大小和管理水平如何。他们应该缴纳国家税和地方税。税后，可分配部分由企业根据产权规范和政策环境独立分配，真正为企业公平竞争树立了一个起跑线。

分税制改革是处理政府与企业、中央与地方基本关系的一个里程碑式的突破。分税制后，企业的行政层级被稀释，企业的厂长通过竞争机制上岗，在市场环境下培养企业家，对企业进行跨所有制、跨隶属、跨地区的兼并重组，从而实现逻辑发展。

Nbd:你认为哪一个阶段是改革中最困难的部分？在改革之初，各方的反应如何？

康佳:最困难的阶段应该是1993年下半年。如何决定改革方案需要反复考虑。当时，高层官员邀请专家进行研究，国内外没有同时进行金融体系和所有税收体系重大改革的先例。实践证明，我们的改革预期效果较好，风险控制较低，改革进展比较顺利。

自1994年改革实施以来，许多地方都不适合征收增值税。在头三个月零90天，财政和税务部门发布了80多份政策微调文件，包括各种具体规定。最困难的时期已经相对顺利地过去了，每个人都可以松一口气，跟进全面调查。当时，财政部分六路调查各地分税制的具体情况。

当时我去云南考察，1993年云南财政收入达到205亿元，而前一年为110亿元。我们去了当地的财税部门，问他们如何实现这么高的增长率。他们的预算主管给了我们一个分析。总的想法是，云南经济系统的同志素质比较高，云南的干部很有效率。我认为这些都是无关紧要的总结，只是为了处理它们。

在云南学习了十几天后，主要感觉是云南是一个“烟草金融”。香烟消费税的100%已经成为核心，而增值税的75%是核心。他们不得不依靠基地来进行过渡，而且他们仍然可以靠它生活。我的感觉是，当地政府对分税制感到不满，并相对顺利地接受了它。

另一个重要的感觉是分税制改革迫使贵州、云南等地改变了产业结构，而以前单一的酿酒和卷烟产业结构是不可持续的，因此必须考虑产业升级和转型。

分税制应深入推进

Nbd:分税制改革的背景是什么？它给金融体系带来了什么影响？

康佳:当时，有一种真正的压力迫使我下定决心进行改革，也就是说，中央政府被迫到了无路可走、难以为继的地步。当时，中央高层官员一致认为，该体系必须有大动作。1980年，在“分灶吃饭”之后，政府实行了一次总付制，据说“五年不变”，但实际上经常变。到20世纪90年代初，中央政府已经三次向地方政府借钱。因此，分税制改革也“被迫退出”。

1994年分税制改革后，财政收入不再按隶属关系组织，原来的40种税收减少到20多种。改革的力度和难度以及决策层的确定在世界上是罕见的。后来，实践证明，有了这么大的改革，风险比预期小，效果比预期好。

从数据来看，中央和地方政府的收入增长强劲，但地方政府，尤其是县乡基层，财政困难明显。例如，2000年前后，当时2000多个县级单位的1000多个县出现了拖欠工资问题，地方财政困难对经济生活的影响引起了各方的极大关注。

Nbd:你多次说过，分税制改革对中国金融经济的影响是一个里程碑，但近年来分税制运行中的各种问题也引起了一些争议。例如，地方隐性债务、土地财政依赖、基层财政困难等问题都使1994年实行的分税制受到批评。你觉得这些怎么样？

康佳:这些问题的根源绝不是分税制的实施，而是因为省级以下的省份到目前为止还不能真正进入分税制，实际上已经变成了分而治之的制度，不能适应市场经济的目标模式。

省以下分税制实施滞后，是因为省以下的市、县、镇加上中央政府，整个政府财力分配体系至少有五个层次。用大约20种税来实施五级“税收分成”在技术上是无法解决的。因此，自1994年以来，分税制框架的基本规范实际上只在中央政府和各省之间维持，但未能在省以下一级实施。展望未来，出路在于逐步推进“农村金融与县管”和“省管县”，将金融实体层次降低到三个层次，将省以下分税制从无到有。

Nbd:分税制改革后，财政收入占gdp的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重明显提高。你觉得这个怎么样？

康佳:分税制有效地调动了中央和地方政府的积极性。此外，由于口径的变化，原来的预算外收入逐步纳入预算，所有政府财政资源都在预算范围内。这就是“三个(预算内、预算外、系统外)但两个(预算内、预算外)和二合一”的理念。1996年，“三合一”框架正式确立。到2012年，国家完全取消预算外资金，改革推进到“二合一”。

就中央财政而言，目前中国中央财政收入的比重较低，只有50%，与其他有代表性的国家和中国中央政府承担的宏观调控责任相比并不高。中央政府仅占总支出的15%左右。地方支出所占比重较高，主要体现在中央政府的帮助下，将主要由发达地区贡献的财政资源用于欠发达地区，以稳定地区差异。无论是考虑到法治社会“实现共同富裕”还是“基本公共服务均等化”的要求，客观上有必要运用这种转移支付方式，对政府间财政资金的盈缺进行自上而下的适当调整。

分税制改革后，所有企业，无论大小和行政级别，在法律面前一律平等，从而真正为企业公平竞争树立了一条起跑线。——康佳

展望未来，出路在于逐步推进“农村金融与县管”和“省管县”，将金融实体层次降低到三个层次，将省以下分税制从无到有。——康佳

来源：烟台新闻