刘尚希：深化财政改革要强化央地两级治理架构

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改革只有在没有完成的时候才能进行。分税制改革已经24年了，对中国的经济结构产生了深远的影响。当前，财税改革面临新的要求:加快建立现代金融体系，建立权责明确、财力协调、区域均衡的中央与地方金融关系。

分税制的框架和规则一直延续到今天。许多专家称赞分税制当年取得的巨大成就，但许多人认为分税制给县乡造成了财政困难，地方政府过于依赖土地财政。根据以往分税制改革能为今天的财税改革提供什么样的经验，以及分税制改革目前面临的一些争议，国家商报记者(以下简称nbd)对中国财政科学院院长刘尚希进行了专访。

刘尚希高度评价了分税制改革。他认为1994年的分税制改革是中国改革史上的经典之作，对当前进一步推进分税制改革具有重大的现实意义。

改革史上的经典之作

你能介绍一下1994年分税制改革的背景和意义吗？

刘尚希:1993年下半年，以分税制为核心的财税改革开始深入规划。由于涉及地方利益，这一改革面临巨大阻力，这是当时五大改革中最困难的。

深入实践是这次改革的特点之一。经过全面深入的调查研究，经过充分的沟通、交流和协商，在理解的基础上达成共识，在理解的基础上形成共识，最终制定出符合实际的改革方案。分税制改革在后来的实施过程中基本没有变形，即从中受益。

这项改革从开始到实施的时间不长。但是，在国务院领导的直接指挥下，大力抓好改革，形成了适应市场经济要求、解决中央财政困难的新体制；有利于长远发展，解决了当时的紧迫问题。可以说，1994年的分税制改革是中国改革史上的经典之作，对当前进一步推进改革仍具有重大的现实意义。

Nbd:这次改革起到了什么作用？

刘尚希:我们经常用“木桶原理”来解释事物的系统性和短缺因素的决定性作用。分税制在中国社会主义市场经济体制框架中的作用是木桶底部的木板。不管竖立的木板有多长多整齐，如果桶底部的木板不见了，问题的本质就变成了它是否能容纳水，而不是它能容纳多少水。

对任何国家来说，金融体系都是桶底的木板，是一个国家的制度基础。建立社会主义市场经济体制，首先要做的是打好基础。1994年分税制改革做了这样的基础性工作，为建立和完善整个社会主义市场经济体制框架提供了制度基础。

分税制改革也为市场经济的公平竞争提供了基础。1994年以前，受“金融契约”的影响，许多企业甚至一些行业整体上没有纳税。企业之间没有公平竞争，因为苦与乐不均衡。在这种情况下，建立现代企业制度，让国有企业成为自主决策、自担风险的微观主体是不可能的。不建立符合市场经济要求的税制，企业改革就无法推进，中央与地方财政关系的调整缺乏现实可行性。

此外，分税制改革为国家的长期稳定奠定了基础。改革前，中央政府难以满足同等水平的支出，无法平衡地区财政差距，也无法促进基本公共服务均等化。分税制改革使中央政府能够调整地方财政差距，也为基本公共服务均等化提供了大前提。

地方改革不一定要“一刀切”

Nbd:很多人认为县乡财政困难和地方土地财政依赖是分税制造成的。你觉得这个怎么样？

刘尚希:目前，分税制还不完善。然而，1994年的分税制改革只能解决当时在当时的历史条件下能够解决的问题。指责当时不具备改革条件或当时没有充分揭示的问题是不合理的。

例如，“县乡财政困难是分税制造成的”就是一个错误的命题。作为一个大账户，地方财政支出在国家财政支出中的比重现在已经超过80%，表明大部分资金是由地方政府支出的。

那么为什么独立是县乡的财政困难呢？1994年的分税制改革最初是针对两级政府:中央和地方政府，而不是五级政府。然而，省级以下的改革机械地复制了中央和地方政府之间的分税制模式，这导致了不同层次的集中，而做事的责任在不同层次被降低甚至增加。因此，基层政府有很多事情要做，但钱不够。

此外，有人认为分税制使当地贫困，迫使当地出售土地和收取任意费用，这也是一个错误的主张。在城市化进程中，政府需要提供土地。即使中央政府没有给地方政府留下任何资金，地方政府也需要通过转让土地使用权来提供各种建设用地。显然，地方政府出售土地与税收分成无关。

Nbd:你认为当前的财政和税收体系需要什么样的改革？应该如何改进分税制？

刘尚希:在金融改革中，中央与地方的金融关系日益成为主要矛盾和问题，因此必须在改革中名列前茅。

从国家治理的角度来看，深化金融体制改革需要构建两级治理结构。中国的国家治理结构主要有两个层次，即中央政府和地方政府。地方是一个整体，在不同的地方，省一级、地一级、区一级和乡一级的权力划分可能不同。

首先，国家层面的财政体制应与国家治理结构相适应，即中央与地方财政关系的改革仍应坚持分税制，这是不可动摇的。其基本框架仍然适用于中央与地方政府之间行政分权的要求，符合激励相容原则，有利于调动地方积极性。

其次，地方一级的财政体制改革不必照搬国家一级的分税制，而是可以因地制宜。例如，由于地方内部的不均匀性，中国的行政体制有不同的存在形式，如省、自治区、直辖市和特别行政区。此外，人口规模、区域面积、经济发展水平和发展条件也存在很大差异。因此，分税制不能从国家层面运行到地方各级政府。在我看来，地方金融体系可以有地方特色，应该因地制宜，而不是“一刀切”。

来源：烟台新闻