毛艳华：大湾区重在探索新一轮开放发展模式

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《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)使世界级海湾地区的轮廓逐渐清晰。然而，在粤港澳大湾区“一国两制、三关”的格局下，如何建立长期有效的衔接机制，实现大湾区内部的“软连接”，已成为大湾区当前工作的重点。 围绕大湾区的制度创新，《时代周刊》记者采访了中山大学粤港澳发展研究所教授、中山大学自由贸易区综合研究所副所长毛燕华。

(问:《时代周刊》；答:毛燕华省长马兴瑞在“2019中国发展论坛年会”上指出，规划推进粤港澳大湾区是新时期深化中国改革开放的战略举措，将推动中国进一步深化改革，扩大开放，在更高水平上参与国际竞争与合作。你认为大湾区应该如何承担深化改革的重任？

答:改革开放40年来，中国进入了高质量发展阶段，这是建设社会主义现代化强国的必然要求。要实现高质量的发展，我们必须深化改革，扩大开放。从这个角度来看，规划建设粤港澳大湾区是国家探索和形成全面对外开放新格局的重要尝试。

建设粤港澳大湾区，应着力探索新一轮经济全球化下的开放发展模式。这种开放的发展模式，是李克强总理在两会期间强调的“继续推进商品和要素的开放，更加注重规则等制度性开放，以高水平的开放推动全面深化改革。”

过去，中国的开放主要集中在商品和要素的流动上，包括边境开放、关税削减、大规模引进外资和发展加工贸易。自2008年金融危机爆发以来，新一轮的对外开放更多的是国内开放。这种国内开放是为了通过营造一流的商业环境来适应高端元素的流动。高端要素的流动不同于传统的商品要素，它对制度环境和交易成本非常敏感。哪里有一流的商业环境，哪里就会带来高端元素，包括技术、信息和人才聚集，从而在全球价值链分工中形成竞争优势。粤港澳大湾区正在构建全方位开放的新格局，这是通过制度和监管创新释放红利的重要转变。

问:粤港澳大湾区与其他世界级海湾地区的区别之一是“一国两制、三关”。一方面，它给了大湾区更多的活力；另一方面，也给三地的协调带来了一些困难。你认为建立三地之间的沟通机制需要什么样的顶层设计？需要克服哪些困难？

答:首先，要明确的是，粤港澳大湾区不仅在探索如何深化改革开放，也在探索如何将“一国两制”融入新时期国家发展的大局。在进行顶层设计时，要坚持“只要有利于港澳融入国家发展大局，就要探索创新”的基本原则。

粤港澳大湾区的特殊性使其缺乏促进区域合作的经验。因此，有必要通过顶层设计和创新的体制机制为粤港澳大湾区的发展提供持久的动力。

在构建顶层设计时，第一个层面是促进内地城市的商业环境与香港、澳门的商业环境相匹配，这就要求深化投资和商业环境建设，特别是深化“分销服务”改革，实施新颁布的《外商投资法》，营造公平、透明、可预测的一流商业环境。

第二个层次是促进海湾地区的市场一体化。总的来说，湾区市场一体化意味着更好地形成这种湾区资源的市场配置机制，并将其视为一个整体市场。

第三个层面应从创新服务体系和公共政策入手，要求粤、港、澳三地加强公共政策与社会治理的对接合作，如异地医疗保险和社会保障互认、多种职业资格互认等。

在这三个层面的基础上，充分发挥中央政府在顶层设计中的支撑作用尤为重要。这不仅包括发挥粤港澳大湾区领导小组在推动关键问题和重大决策方面的作用；协调三地利益，建立长效沟通机制；同时，我们将在贸易、投资、金融和税收方面更好地支持大湾区。

问:有人建议欧盟可以借鉴，加快粤港澳大湾区协调发展的制度和制度创新。欧盟可以借鉴哪些成功的跨境合作模式？

答:首先要明确的是，欧盟与粤港澳大湾区有着本质的区别:欧盟是主权国家之间的合作，粤港澳大湾区是在“一国两制”原则下的跨地区合作。在一个国家的原则下，我们可以借鉴欧盟在区域治理方面的方法和经验，但我们不能混淆两者。

然而，欧盟如何促进一体化值得粤港澳大湾区学习。此外，虽然粤、港、澳属于三个独立关税区，但这三个独立关税区属于同一个主权国家，因此粤港澳大湾区在促进区域一体化方面实际上具有欧盟所没有的优势。

首先，大湾区希望促进高层次要素的自由流动，而欧盟主张人员流动、物流、资本流动和信息流动；二是促进投资和贸易便利化，降低跨区域投资的门槛和成本；最后，大湾区可以借鉴欧盟协调机制的建设。

大湾区的区域一体化是将港澳融入国家发展大局，促进粤港澳在“一国两制”下深入合作的发展愿望。欧盟在三个方面促进一体化的经验，特别是如何促进不同关税区之间的市场一体化，值得粤港澳大湾区在突破体制和制度障碍时借鉴。

加强区域法律和立法

问:目前，粤港澳法律体系不同，合作中没有明确的法律实施机制。内地与香港、澳门的合作更依赖于政策的推动。你认为大湾区在合法化方面的合作怎么样？

答:大湾区的法律合作对整个长效机制的建立具有重要意义。然而，三地之间的法律制度不同的问题确实存在。在实际操作中，一方面可以在中央或国家层面探索加强区域合作的法律法规，或授权粤、港、澳三地政府加强区域法律建设，实现区域法律体系的对接；另一方面，这个问题可以通过解释来解决。举例来说，广深港铁路的通车运作是以人大释法为基础，这也是以法治解决实际问题的典型例子。

因此，在粤港澳大湾区机制的建设中，我们也应该适当鼓励运用法律手段，按照宪法和基本法的要求行事。

问:《安排》签署15年多以来，为港澳企业进入内地提供了极大便利。你认为如何在cepa合作框架下深化海湾地区的经贸合作？

答:大湾区顶层设计的一个重要层面在于海湾地区的市场整合建设，这是大湾区形成市场配置机制、提高资源配置效率的客观要求。推进区域市场一体化，首先要完善和提升cepa系列协议。

自2003年《安排》签署以来，它已成为粤港澳服务贸易自由化的一项非常重要的制度安排。随着《安排》货物贸易协议于今年1月1日正式实施，加上此前已经生效的服务贸易协议、投资协议和经济技术合作协议，推动《安排》升级成为国家“十三五”规划的目标提前完成。

然而，cepa对港澳开放的深度还不够，尤其是在教育、医疗、金融保险、物流服务、交通服务等行业。只有扩大对外开放，加快国内服务业市场的服务业体制改革，cepa才能付诸实施，成为区域市场一体化的重要推动力。

二是促进粤港澳投资和贸易便利化。在投资管理体系中，外商投资便利化程度提高到了一个新的高度。有必要继续引入市场准入的负面清单管理的想法，以便为外国投资者进入提供一个更加透明的市场更加公平。

在贸易方面，我们应推动粤、港、澳三地海关层面的“三互通”合作:通过信息交流、执法互助、标准互认，减少通关程序，提高通关效率。

建立人民币跨境业务的长效机制问:香港是国际金融中心，澳门融资成本较低。这些都是与广东金融互补的方面。你认为粤港澳大湾区应该如何在建设中提高金融开放水平？

答:《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确要求加快建设具有竞争力的现代工业体系。其中，提到了服务业。深化粤港澳服务业合作，提升包括金融业在内的服务业发展水平。

在金融问题上，《粤港澳发展规划》提出了三个方面的目标:一是建设国际金融中心；二是发展特色金融；三是推进粤港澳金融市场互联互通。在突破金融体制和机制的障碍，推进金融开放的同时，也要关注这三个方面。

具体而言，推进粤港澳金融市场互联互通的总体要求是扩大人民币在大湾区跨境使用的范围和规模，建立跨境人民币业务的长效机制。目前，人民币流通规模不小，但跨境使用范围很窄，使用规模很小。所有这些都需要金融机构通过与跨境人民币相关的业务创新来解决。

此外，有必要更好地满足单个市场实体跨境业务的资本需求。如香港金融机构在海湾地区筹集人民币投资香港证券或基金，国内企业和金融机构在港澳地区筹集资金投资中国，这些都要求大湾区金融机构加强双向人民币业务的创新功能。

开展跨境业务时，要加强三地金融监管合作，通过大数据、大信息的交流，控制金融风险。

问:《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出要研究探索在广东自贸区建立粤港澳大湾区国际商业银行。你对大湾区商业银行有什么期望？它应该是什么样的模型？

答:大湾区国际商业银行应按照粤港澳市场化原则，共同建立联合投资开发机构。具体来说，可能类似于AIIB的模式:三地按比例出资，联合民间资本，按照股份制和市场化的原则，共同设立联合投资开发机构。

它应该更倾向于政策性银行，它关注的领域不是市场可以解决的问题，而是大型公共基础设施，而且大多数融资项目都是准公共和准外部的。

在大湾区建设中，科技创新投资、基础设施投资、环境保护和治理等项目具有明显的公益性。这些项目在完全市场化的融资环境下有较长的回报期，可能不符合市场化资金对回报率的要求，因此很难在市场上获得融资。然而，这些项目对区域一体化和发展具有深远的意义。在这种情况下，政策性银行的作用非常重要。

来源：烟台新闻